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2026
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【中国应急管理报】风险防线前移 预警响应衔接 保障体系补齐——陕西西安市修订突发事件总体应急预案侧记
陕西省西安市南依秦岭、北临渭河，境内八水环绕，山洪、内涝、地灾、林火等风险交织叠加。近年来，短时强降雨、洪涝、干旱等自然灾害呈现“旱涝并举、极端频发、风险复合”的复杂新形态，对秦岭生态保护、山区森林防火、城市防汛、山洪泥石流和地质灾害防范应对提出新的挑战。
风险挑战在变，制度设计必须跟进。西安市全面对照上位法和相关法律法规要求，及时对《西安市突发事件总体应急预案》（以下简称《总体应急预案》）进行修订，并于6月9日印发施行。
“应急预案的生命力在于不断迭代升级。”西安市应急管理局党委书记、局长张兴华表示，“此次修订工作聚焦风险防控、预警响应、应急保障等关键环节，总结近年来的实战经验，并将其转化为制度成果，让修订后的《总体应急预案》真正成为各级各部门应对突发事件的‘操作手册’和‘行动指南’。”
预防有制度可依
“救援再快，也不如防患于未然。”西安市应急管理局救援协调和预案管理局局长刘登云说，修订后的《总体应急预案》，一个核心的变化就是从过去偏重事后响应的制度设计，转向事前预防的治理逻辑。
西安市在修订后的《总体应急预案》中将“坚持预防为主、预防与应急相结合”贯穿始终，从源头防范、监测预警、基层落实三个维度作出具体安排。
源头防范上，修订后的《总体应急预案》明确在城市规划、标准制定、工程设计等环节融入韧性城市理念，将安全风险防范纳入基层网格化管理范畴；监测预警方面，要求完善监测网络、整合信息资源，对气象水文、重大危险源、重大关键基础设施、人员分布和流动情况等实施综合监测，推动专业监测和群测群防深度融合；基层落实方面，要求乡镇（街道）完善应急管理组织体系、明确专门工作力量，村（社区）增强监测预警、信息报告、先期处置和组织动员能力。
在做好日常预防工作的基础上，此次修订工作进一步突出底线思维和极限思维，围绕极端情形作出针对性制度安排，夯实应急管理的韧性基础。针对“小概率、高风险、超常规”极端事件，修订后的《总体应急预案》明确要求“果断提级响应”，突破常规思维，减少审批环节，让各级各单位在面对超预期事件时能够快速决策、迅速行动。为降低极端事件发生后的脆弱性，预案将“重大关键基础设施”纳入监测范围，并在预警响应措施中明确“保障公共设施安全运行”的要求。资源前置方面，预警发布后明确可“依法采取转移避险、力量前置”等措施，市级三级响应中进一步细化“因险前置、预先响应、即时应对”的工作导向。
“预防要有制度来保证，不能空转。”西安市应急管理局风险监测和防震减灾处处长张健说，这次修订让每个环节都有具体要求和责任指向。
基层应对有章可循
如何让预警“发令”后响应及时跟进？西安市在修订后的《总体应急预案》中作出系统性回答。
让预警信息本身具备“启动效力”。修订后的《总体应急预案》建立以气象灾害预警信息为先导的防汛应急响应机制，明确洪涝、地质灾害、雨雪冰冻等自然灾害类应急预案应将气象、水文等可预测预报危险情况以及预警信息作为应急响应启动条件，并允许设置无需审批即可直接启动响应的标准和条件。
这一调整的直接动因，来自实战总结。西安市应急管理局防汛抗旱处处长张世杰介绍，近年来，该市在应对多轮暴雨洪涝灾害过程中，不断复盘总结，制定完善了以气象预报预警为先导的扁平化呼叫应答机制等4项防汛减灾工作机制。此次《总体应急预案》修订将这些机制从专项制度安排上升为全市应急管理的统一遵循，从点上突破走向面上覆盖。
预警有了启动效力，信息还要传得到、传得准。修订后的《总体应急预案》明确要求，对老幼病残孕等特殊人群，学校、养老服务机构、儿童福利机构等特殊场所，农村偏远地区等警报盲区，以及夜间等特殊时段，要采取“鸣锣吹哨、敲门入户”等针对性措施精准通知到位，将预警传播责任压实到基层末梢。
预警信息传到基层一线，还要解决“收到预警信息后具体该怎么做”的问题。修订后的《总体应急预案》根据响应级别明确了市级响应差异化行动策略：四级响应以“密切关注、强化热备、支援指导”为导向，加强会商研判、值班值守、信息报送和力量备勤；三级响应以“因险前置、预先行动、即时应对”为导向，提前做好转移避险、警戒封控、救援力量带装前置等工作；二级响应以“聚力攻坚、遏制升级、重点处置”为导向，果断采取应急处置措施，迅速控制事态发展；一级响应以“全面动员、规避危险、极限应对”为导向，依法采取转移避险、交通管制、限制人员流动等强制性措施。
据了解，修订后的《总体应急预案》将市级响应级别由三个级别调整为四个级别。新增的四级响应，正是将该市近年在防汛、低温雨雪冰冻灾害应对中探索出的“关注级响应”上升为总体预案的统一制度安排。
“关注级响应强化提前介入，填补了预警发布后、响应启动前的工作空白。”张世杰介绍，“启动后，各级各单位即进入临战状态，重点做好力量前置、转移避险、巡查检查等工作，确保后续应对更加及时有效。”
全域支撑有力量可用
“队伍派得出、物资调得动、通信联得通、路能行、电能用，这些基础条件，恰恰是决定救援成功的关键。”西安市应急管理局救灾保障和规划财务处处长李强直言。
为此，西安市在修订《总体应急预案》时，将市级专项应急预案分为“应急处置类”和“应急保障类”两大类别。专项预案总数从47个增至54个，其中应急处置类43个、应急保障类11个。
“11个保障类预案中，有9个是全新增加的，涵盖通信、交通运输、能源供应、社会秩序维护、应急物资等关键领域。”李强介绍，保障类预案明确各职能部门的保障责任和操作流程，形成“各司其职、统筹联动、全域支撑”的保障合力。
据了解，西安市已基本形成纵向贯通、横向衔接的应急预案体系新架构。该架构以县级以上政府总体预案、专项预案和部门预案为“骨架”，以基层乡镇（街道）、村（社区）及企事业单位预案为“根基”，并以应急工作手册、行动方案、应急处置卡等操作性文本为“末梢”，实现从宏观顶层设计到微观一线处置的全覆盖。
体系成型只是第一步，制度落地才是关键。目前，西安市已全面启动新一轮应急预案修编工作，重点对市级专项应急预案、部门应急预案以及各区县总体和专项预案进行评估修订，确保与《总体应急预案》有效衔接，全部修编工作将于2027年12月30日前完成。
“预案编修是‘上半篇文章’，演练落实是‘下半篇文章’，两者形成闭环，才能形成战斗力。”刘登云说，今年全市统筹部署2个省市联合示范演练、16个市级专项演练和147个区县级专项演练，并计划在3年内将54个专项预案轮训一遍。
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